В тихих омутах. Промышленное загрязнение и рождение российской экологической политики (1871–1931) - Андрей Владиславович Виноградов

Главным же юридическим «оружием» в борьбе горожан и крестьян против влиятельных заводовладельцев стала статья 111 изданного в 1864 году «Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», которая гласила:

Многие, даже крупные промышленники часто сталкивались с обвинительными приговорами по этой статье, оказавшись не в силах повлиять на мировой суд: если судья был тверд в своей позиции, покровители в губернских правлениях и деловых кругах Санкт-Петербурга могли оказаться бессильными. Промышленные корпорации и объединения промышленников с завидным постоянством ходатайствовали об отмене этой статьи, однако она просуществовала вплоть до краха дореволюционной судебной системы.

Другим важным преобразованием эпохи Александра II стала городская реформа 1870 года, создавшая в Российской империи новые городские думы. Эти представительные учреждения уже не были такими беспомощными, как их предшественники – общие и шестигласные думы, в том числе по той причине, что государственная власть разделила с ними свои законотворческие полномочия. Теперь городское самоуправление могло издавать собственные обязательные постановления при условии, чтобы они не противоречили существовавшим законам. Сферы, в которых думы были уполномочены издавать собственные предписания, перечислялись в статье 103 Городового положения: в их числе были постановления «о порядке содержания в исправности и чистоте <…> сточных труб, каналов, прудов, колодцев, канав и естественных протоков» и «о мерах предосторожности против порчи воды». Второе Городовое положение 1892 года отдельно закрепляло право городских дум осуществлять контроль за содержанием «в санитарном отношении фабричных и ремесленных заведений». Выпускаемые постановления должны были согласовываться сначала с начальником Полицейского управления, а затем с губернатором, после чего они публиковались в губернских ведомостях и становились обязательными к исполнению. Несмотря на административный контроль за деятельностью городских дум, усилившийся в эпоху контрреформ Александра III, их постановления в сочетании со статьей 111 «Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» создали довольно эффективный юридический механизм борьбы с промышленным загрязнением, который в перспективе оказался слишком силен даже для самых влиятельных российских промышленников – именно он в последующем станет причиной громкого дела против Тверской мануфактуры Морозовых.

В таком состоянии находилось российское санитарное законодательство к 1870‑м годам, когда ускорившиеся темпы индустриализации и связанные с ними изменения в общественно-политической жизни привели к нескольким крупным конфликтам из‑за промышленного загрязнения водоемов, активизировав тем самым дискуссии о необходимости разработки нового общероссийского закона. Упование на этот закон было столь велико, что нашло отражение даже в Уставе строительном, который отдавал вопрос о размещении заводов и фабрик на откуп МВД «впредь до издания общего для всей Империи положения о размещении и устройстве в городах частных заводов, мануфактурных, фабричных и других заведений», однако ему было не суждено появиться. Вплоть до падения Российской империи «загрязнителям» и «загрязняемым» приходилось решать свои разногласия по правилам, которые имели целый ряд существенных недостатков.

Корень всех зол заключался в расплывчатых, трудноизмеримых и крайне неопределенных понятиях, которыми оперировал закон в отношении промышленного загрязнения, – «вред», «порча» и «нечистоты». Ни один из упомянутых выше указов, уставов и уложений не уточнял, кто должен установить и как можно доказать факт причинения «вреда» или «порчи» воды. В результате ранние разбирательства представляли собой уже хорошо известные к тому времени в Европе «конфликты носов»: поскольку главным критерием загрязнения было неизмеримое чувственное восприятие (как правило, запаха, с помощью обоняния), многое зависело от того, чей нос важнее. Кроме того, закон был весьма категоричен по отношению к промышленным предприятиям и не предусматривал никаких полутонов: фабрика могла быть либо вредной, либо безвредной, а вода в реке – либо чистой, либо нет. В случае если «вред» был доказан, предприятие должно было прекратить свое существование. Именно категоричность закона стала причиной того, что он редко находил себе должное практическое применение, порождая крайнее разнообразие возможных вариантов решения возникающих споров. Похожее на русскую рулетку, такое разнообразие практик правоприменения и непредсказуемость результатов к концу XIX столетия перестали устраивать и промышленников, и их оппонентов.

Необходимость реформирования российского санитарного законодательства осознавалась всеми, но в России еще не сложилось консенсуса по поводу того, каким оно должно быть. Европейская практика второй половины XIX века показывала, что этот процесс мог идти двумя путями: установления четких норм по содержанию в воде конкретных веществ, которые бы действовали на всей территории страны (как было в Англии), или издания рамочных законов с делегированием полномочий по их реализации на региональный и муниципальный уровень (как было в Германии). «Который из этих приемов окажется на практике лучшим, предрешить трудно, так как это зависит от административно-санитарного строя страны», – подытоживал гигиенист Григорий Витальевич Хлопин.

Желание контролировать загрязнение у российского государства появилось намного раньше, чем возможность. Уже самые ранние законы недвусмысленно свидетельствовали об этом: неважно, в каком уголке необъятной империи располагалась вредная фабрика или завод – в Петербурге, Баку или Владивостоке, – Министерство внутренних дел должно было об этом знать и принимать участие в решении проблемы. По мере нарастания темпов индустриализации стремление МВД к ручному управлению санитарным состоянием промышленных предприятий ослабевало, а местные органы власти получали больше полномочий, но ключевой принцип оставался неизменным: требования должны были быть одинаковыми во всех регионах, независимо от их природно-географических и экономических особенностей. Власти предержащие воспринимали любую фрагментацию имперского пространства столь болезненно, что она казалась непозволительной даже в таком незначительном вопросе. Для этого, в свою очередь, требовался большой и разветвленный бюрократический аппарат, охватывающий всю властную вертикаль сверху донизу.

Высшие ведомства

С момента учреждения в 1802 году ведущее место в области контроля над промышленностью и санитарным состоянием населенных мест заняло Министерство внутренних дел: согласно «Общему учреждению министерств», главную заботу МВД составляло «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности, <…> разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания». Предполагалось, что МВД станет одним из нескольких профильных ведомств, контролирующих внутреннюю жизнь страны, и будет освобождено от полицейских функций, однако включение в его состав Министерства полиции в 1819 году сделало МВД первым среди равных: теперь ему поручался контроль за исполнением всех властных распоряжений, к какой бы сфере они ни относились. В отсутствие общей структуры, которая бы объединяла и контролировала министерства, эта привилегия играла важную роль.

Впрочем, МВД не было монолитной сущностью. Пока министрам приходилось справляться с огромным и непрерывным потоком важных государственных дел, вверенные им подразделения могли пользоваться значительной самостоятельностью. В области контроля над загрязнением делопроизводство сосредотачивалось в Хозяйственном департаменте и Медицинском совете, без которых не обходилось решение ни одного важного конфликта, вышедшего за пределы отдельной губернии.

Хозяйственный департамент стал наследником основанной еще в XVIII веке Экспедиции государственного хозяйства, созданной в том числе для «усовершенствования земледелия» и контроля за деятельностью государственных заводов. Войдя в состав вновь образованного министерства, Экспедиция поменяла название, но сохранила функционал: вплоть до упразднения в октябре 1917 года она курировала вопросы, связанные с соблюдением правил Устава строительного (в том числе статьи